La alimentación escolar comenzará en 2025 con un presupuesto debilitado; el presupuesto del programa ya ha perdido el 42% de su poder adquisitivo desde 2010

El Observatorio de la Alimentación Escolar (ÓAÊ), creado en 2021, es el resultado de un esfuerzo conjunto entre organizaciones de la sociedad civil brasileña y movimientos sociales para monitorear y movilizar a la sociedad sobre la importancia del Programa Nacional de Alimentación Escolar (Pnae). Nuestro objetivo es ampliar la escucha, las narrativas y el diálogo con estudiantes y sus familias, agricultores familiares y miembros de los consejos que trabajan con la alimentación escolar, con el fin de abogar colectivamente por la defensa de este programa.
El Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) es una de las políticas públicas más antiguas y sólidas de Brasil en materia de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN), y uno de los programas de alimentación escolar más amplios del mundo. Sin embargo, su consolidación como política universal basada en los principios del Derecho Humano a la Alimentación y Nutrición Adecuadas (DHANA) fue el resultado de décadas de desafíos y ajustes impulsados por la sociedad civil.
Creado en 1955 con un enfoque asistencialista, el programa inicialmente ofrecía alimentos principalmente para aliviar el hambre, reducir la desnutrición y fomentar la asistencia escolar, de manera similar a otros programas de alimentación escolar en América Latina, el Caribe y África. Con el tiempo, el PNAE evolucionó, ampliando su alcance y reforzando su compromiso con la seguridad alimentaria. Las principales transformaciones incluyeron el suministro de alimentos más frescos y saludables, la promoción de la cultura alimentaria local, el reconocimiento de la producción agrícola regional y el estímulo a la economía local. Estos cambios fueron impulsados por desarrollos políticos y sociales, y por la progresiva institucionalización de la lucha contra el hambre en la agenda gubernamental a través de nuevas políticas públicas y marcos legales.
El principal objetivo del PNAE es garantizar el suministro de comidas saludables y adecuadas a todos los estudiantes de la educación básica pública en Brasil. El programa atiende a más de 40 millones de estudiantes en escuelas públicas y filantrópicas, y es financiado exclusivamente por el Tesoro Nacional. A nivel federal, el Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación (FNDE), una entidad autónoma del Ministerio de Educación, coordina el programa estableciendo directrices generales y transfiriendo recursos financieros a estados y municipios, que son responsables por la implementación local. Este modelo descentralizado permite a los gestores locales adaptar el programa a sus contextos específicos, considerando factores culturales, regionales y estructurales.
La alimentación escolar en Brasil es reconocida como un derecho fundamental, consagrado en la Constitución Federal y regulado por la Ley N.º 11.947/2009. El principio de universalidad garantiza que todos los estudiantes de escuelas públicas tengan acceso a comidas escolares independientemente de su condición socioeconómica, reforzando el papel del programa en la promoción de la seguridad alimentaria y nutricional. Sin embargo, si bien la descentralización permite adaptaciones locales, también presenta desafíos, especialmente para municipios con limitada capacidad de gestión o recursos financieros insuficientes para complementar los fondos federales.
El PNAE se destaca por sus directrices innovadoras, que van más allá de simplemente ofrecer comidas, transformando la alimentación escolar en una herramienta para la promoción de la salud, el desarrollo económico local y la participación social. Una de sus mayores innovaciones es el requisito de que al menos el 30% de los fondos federales asignados al programa se destinen a la compra directa de alimentos provenientes de la agricultura familiar. Esta política fortalece a los pequeños productores, estimula la producción local de alimentos y garantiza comidas frescas y diversas en las escuelas.
Además, el PNAE establece directrices claras de promoción de la salud, restringiendo el suministro de alimentos ultraprocesados y fomentando la inclusión de alimentos frescos o mínimamente procesados. Otro aspecto clave del programa es la participación de la sociedad civil en el monitoreo y control a través de los Consejos de Alimentación Escolar (CAE), que mejoran la transparencia y el control social, permitiendo que distintos sectores de la comunidad supervisen la asignación de recursos y la calidad de los alimentos.
Los estudios indican que el PNAE tiene un impacto positivo en la dieta y el estado nutricional de los estudiantes. Los adolescentes que consumen comidas escolares cinco veces por semana tienen más probabilidades de tener una dieta de mayor calidad, con más frijoles y verduras y menos refrescos, en comparación con aquellos que no participan o lo hacen con menos frecuencia. Además, una alta adherencia al PNAE se asocia con tasas más bajas de sobrepeso (11%) y obesidad (24%).
Al priorizar la compra de alimentos de la agricultura familiar, el PNAE también impulsa las economías locales y refuerza los sistemas alimentarios sostenibles. No obstante, persisten desafíos, como la necesidad de infraestructura adecuada en las escuelas para el almacenamiento y la preparación de alimentos, así como dificultades logísticas para entregar productos en regiones remotas.
La sociedad civil desempeña un papel clave en la defensa y el fortalecimiento del programa. El Observatorio de la Alimentación Escolar (ÓAÊ) ha sido uno de los principales actores en este esfuerzo, realizando investigaciones, monitoreando la implementación y participando en la incidencia política para garantizar la continuidad y mejora del PNAE. Una de las principales iniciativas de ÓAÊ es la campaña “Reajusta PNAE Siempre”, que propone la creación de un mecanismo legal para garantizar reajustes anuales en los recursos federales, corrigiendo las pérdidas inflacionarias y asegurando mayor previsibilidad presupuestaria para la alimentación escolar.
Actualmente, el PNAE carece de un mecanismo permanente de reajuste, lo que lo hace vulnerable a la inflación y a las fluctuaciones en los precios de los alimentos. Cuando ocurren reajustes, dependen de decisiones gubernamentales y negociaciones presupuestarias en el Congreso, sin una metodología transparente y previsible. Esto pone en riesgo la capacidad de los estados y municipios para ofrecer comidas de calidad y afecta directamente el cumplimiento de las directrices nutricionales del programa.
En los últimos años, el fortalecimiento de las políticas de alimentación escolar se ha convertido en una tendencia global, impulsada por los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Gobiernos de todo el mundo han ampliado sus programas de alimentación escolar como estrategia para combatir el hambre, mejorar la nutrición infantil y apoyar las economías locales. El modelo del PNAE ha servido de referencia para muchas de estas iniciativas, y Brasil ha participado activamente en la cooperación internacional para apoyar a otros países en la implementación de políticas similares. Esta cooperación se da principalmente a través de alianzas con la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y el Programa Mundial de Alimentos (PMA), así como el reciente lanzamiento de la Alianza Global contra el Hambre por parte de Brasil, que reconoce la importancia de los programas de alimentación escolar.
A pesar de su reconocimiento internacional, el PNAE enfrenta desafíos significativos, especialmente con respecto a la influencia de la industria de alimentos ultraprocesados en las políticas públicas. Los intereses corporativos y los conflictos de interés representan amenazas a la integridad del programa, pudiendo socavar sus directrices nutricionales y los avances logrados a lo largo de los años. Es fundamental que la sociedad civil se mantenga atenta y movilizada para asegurar que el PNAE siga alineado con el Derecho Humano a la Alimentación y Nutrición Adecuadas (DHANA) y continúe contribuyendo de forma efectiva a la salud y el bienestar de las futuras generaciones.
El PNAE es una herramienta poderosa para garantizar derechos, promover la seguridad alimentaria y fortalecer sistemas alimentarios sostenibles. Su historia e impacto lo convierten en un modelo inspirador para otros países que buscan construir políticas públicas que integren nutrición, educación y desarrollo socioeconómico. El compromiso continuo de la sociedad civil y la cooperación internacional serán esenciales para garantizar su sostenibilidad y mejora, asegurando que más niños y adolescentes tengan acceso a comidas saludables y de calidad en las escuelas.
Este artículo es un resumen de la publicación “Por Programas de Alimentación Escolar en Todo el Mundo Alineados con el Principio del Derecho Humano a la Alimentación y Nutrición Adecuadas: Una Contribución de la Sociedad Civil Brasileña”, disponible en español [aquí] y en inglés [aquí].
Preguntas y respuestas
El PNAE (Programa Nacional de Alimentación Escolar) es universal, lo que significa que todos los estudiantes matriculados en la educación básica en escuelas públicas federales, estatales, distritales y municipales (educación infantil, primaria, secundaria y educación para jóvenes y adultos), así como aquellos matriculados en escuelas públicas, filantrópicas y comunitarias (convenidas con el gobierno), tienen derecho a recibir alimentación escolar.
El Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación (FNDE), la institución responsable del PNAE a nivel nacional y subordinada al Ministerio de Educación, transfiere recursos financieros a los estados, municipios y escuelas federales en 10 cuotas mensuales (de febrero a noviembre) para cubrir 200 días escolares, con base en el número de estudiantes matriculados en cada red educativa. El gobierno federal asigna la siguiente cantidad por estudiante por día escolar a estados y municipios:
Modalidad | Monto en BRL | Monto en USD |
Guarderías (incluidas las ubicadas en áreas indígenas y comunidades quilombolas) | R$ 1.37 | US$ 0.23 |
Educación preescolar (excepto en áreas indígenas y quilombolas) | R$ 0.72 | US$ 0.12 |
Escuelas indígenas y quilombolas | R$ 0.86 | US$ 0.14 |
Educación primaria y secundaria | R$ 0.50 | US$ 0.08 |
Educación de jornada completa | R$ 1.37 | US$ 0.23 |
Apoyo a escuelas secundarias de jornada completa | R$ 2.56 | US$ 0.42 |
Estudiantes que reciben apoyo educativo especializado | R$ 0.68 | US$ 0.11 |
Educación de jóvenes y adultos | R$ 0.41 | US$ 0.07 |
Estas transferencias complementarias deben ser reforzadas con recursos propios de los estados y municipios. Aunque la Constitución Federal establece la responsabilidad de los tres niveles de gobierno, no especifica el porcentaje mínimo que cada nivel debe invertir. La realidad es muy desigual en todo el país, con algunos estados y municipios destinando recursos propios y otros limitándose a invertir en logística y recursos humanos. Es necesario exigir más recursos para la alimentación escolar de los tres niveles de gobierno.
El programa puede gestionarse de forma “centralizada”, donde las secretarías de educación adquieren los alimentos y los distribuyen a las escuelas; de forma “escolar”, donde las propias escuelas hacen las adquisiciones; o con un modelo combinado. La gestión tercerizada por parte de estados y municipios solo puede hacerse con fondos propios, ya que los recursos federales son exclusivamente para la compra de alimentos. Si un estado o municipio desea tercerizar, debe cubrir estos costos con su propio presupuesto, sin afectar los fondos federales destinados exclusivamente a la alimentación escolar. El ÓAÊ (Observatorio de la Alimentación Escolar) está en contra de la tercerización.
Del total transferido por el FNDE, cerca del 30% (aproximadamente R$ 1,2 mil millones anuales o US$ 197,37 millones) debe destinarse a la compra directa de alimentos de la agricultura familiar, con el objetivo de generar ingresos, estimular las economías locales, mejorar la calidad nutricional de las comidas y valorar la cultura alimentaria regional.
De acuerdo con la Ley N.º 11.947/2009, las directrices del programa son:
I – Proveer alimentos saludables y adecuados, utilizando alimentos variados y seguros que respeten la cultura, tradiciones y hábitos alimentarios saludables, contribuyendo al crecimiento y desarrollo de los estudiantes y mejorando el rendimiento escolar, de acuerdo con su edad y salud, incluyendo a aquellos que requieren atención específica.
II – Incluir la educación alimentaria y nutricional en el proceso de enseñanza y aprendizaje, abordando temas sobre alimentación, nutrición y prácticas de estilo de vida saludable en el contexto de la seguridad alimentaria y nutricional.
III – Asegurar el acceso universal para los estudiantes matriculados en la educación básica pública.
IV – Asegurar la participación de la comunidad en el control social y las acciones de monitoreo por parte de los estados, el Distrito Federal y los municipios para garantizar el suministro de comidas escolares saludables y adecuadas.
V – Apoyar el desarrollo sostenible, incentivando la compra de productos alimenticios diversos producidos localmente, preferentemente por la agricultura familiar y los emprendedores rurales, dando prioridad a las comunidades indígenas y quilombolas.
VI – Garantizar el derecho a las comidas escolares para asegurar la seguridad alimentaria y nutricional de los estudiantes, con acceso equitativo, respetando las diferencias biológicas relacionadas con la edad, las condiciones de salud y las situaciones de vulnerabilidad social.
Los menús escolares deben ser elaborados por un nutricionista responsable, basándose en la Guía Alimentaria para la Población Brasileña y la Guía Alimentaria para Niños Brasileños Menores de 2 Años, utilizando alimentos mínimamente procesados o frescos, respetando las necesidades nutricionales, los hábitos alimentarios, la cultura alimentaria local, la sostenibilidad y la diversidad agrícola regional. Los menús deben acomodar a los estudiantes con necesidades dietéticas especiales, como enfermedad celíaca, diabetes, hipertensión, anemia, alergias e intolerancias. También deben respetar las especificidades culturales de las comunidades indígenas y quilombolas.
En las escuelas de medio tiempo, se debe ofrecer al menos 280 g por estudiante por semana de frutas frescas, verduras y legumbres (FLV). En las escuelas de tiempo completo, se debe ofrecer al menos 520 g por estudiante por semana de FLV. Las bebidas lácteas con aditivos o edulcorantes deben limitarse a un máximo de una vez al mes en las escuelas de medio tiempo y dos veces al mes en las escuelas de tiempo completo. Las galletas, bizcochos, pan o pasteles deben ofrecerse como máximo dos veces por semana en las escuelas de medio tiempo, tres veces por semana cuando se sirvan dos o más comidas, y siete veces por semana en las escuelas de tiempo completo. Los ácidos grasos trans en los alimentos industrializados están prohibidos en todos los menús. Se prohíbe la oferta de alimentos ultraprocesados y la adición de azúcar, miel o edulcorantes en alimentos y bebidas para niños menores de tres años. Para más detalles, se puede consultar la Resolución No. 06/2020 del FNDE.
De acuerdo con la Ley 11.947/2009, al menos el 30% de los recursos transferidos por el FNDE a los estados y municipios deben ser utilizados para comprar directamente alimentos de la agricultura familiar y de los emprendedores rurales familiares, o sus organizaciones, dando prioridad a los asentamientos de reforma agraria, comunidades indígenas y comunidades quilombolas. Los alimentos de la agricultura familiar pueden ser adquiridos a través de convocatorias públicas, que especifican los alimentos y las cantidades según los menús desarrollados por el nutricionista responsable. El gobierno solo puede comprar directamente de la agricultura familiar y sus organizaciones, sin intermediarios. Solo los agricultores familiares y los emprendedores rurales registrados en el Registro Nacional de Agricultura Familiar (CAF) pueden suministrar alimentos para el PNAE.
Los Consejos de Alimentación Escolar (CAE) son espacios formales de participación social en el programa, obligatorios en cada estado y municipio, vinculados a las secretarías de educación. Son órganos colegiados de supervisión, permanencia, deliberación y asesoramiento. Las responsabilidades de los CAE incluyen:
Supervisar y vigilar la aplicación de los recursos y la ejecución del PNAE.
Analizar los informes financieros.
Informar sobre irregularidades al FNDE, al Tribunal de Cuentas de la Unión, a la Contraloría General de la Unión, al Ministerio Público y a otros órganos de control.
Elaborar el Plan de Acción para el monitoreo del PNAE.
Los CAE deben estar compuestos por:
Un representante designado por el Poder Ejecutivo.
Dos representantes de las organizaciones de trabajadores de la educación y de los estudiantes.
Dos representantes de los padres de los estudiantes.
Dos representantes de organizaciones de la sociedad civil organizada.
Los CAE pueden tener más miembros, según la proporcionalidad. Los miembros sirven por períodos de cuatro años y pueden ser reelegidos. Los CAE en estados y municipios con escuelas indígenas y quilombolas deben incluir al menos un representante de estas comunidades. Para su adecuado funcionamiento, el gobierno debe garantizar: a) recursos financieros y humanos, un espacio adecuado para las reuniones; b) equipos informáticos; c) transporte para el monitoreo; d) envío de documentos relacionados con la ejecución del PNAE; e) capacitación para los miembros del consejo.
No, el PNAE no funciona de la misma manera en todas las escuelas públicas de Brasil. Aunque el programa tiene directrices y objetivos comunes a nivel nacional, su implementación varía según el contexto local. Cada estado y municipio tiene la responsabilidad de aplicar el programa de acuerdo con sus particularidades, recursos disponibles y capacidades de gestión.
En primer lugar, la financiación y la logística pueden ser diferentes entre los estados y municipios, ya que el FNDE transfiere recursos, pero estos deben complementarse con los fondos propios de los gobiernos locales. Además, la capacidad de administración de los recursos varía, lo que puede afectar la calidad de los alimentos ofrecidos y el cumplimiento de las normativas del PNAE.
También existen diferencias en las escuelas de tiempo completo y las de medio tiempo, ya que las primeras reciben más alimentos, especialmente en términos de frutas, verduras y legumbres (FLV), debido a las mayores necesidades alimentarias de los estudiantes. Las escuelas que atienden a comunidades indígenas y quilombolas deben adaptarse aún más a las especificidades culturales y alimentarias de esos grupos.
En resumen, si bien el PNAE establece principios comunes, su implementación está sujeta a la capacidad de cada región para adaptar el programa a sus características particulares, lo que da lugar a variaciones en la oferta de alimentos y en las condiciones de ejecución.
La integración del PNAE con otras políticas públicas, como la salud, el desarrollo social y el medio ambiente, es un pilar clave para garantizar la seguridad alimentaria y la nutrición. Esta integración se refleja en el diseño del programa, que vincula acciones de educación, salud, agricultura y medio ambiente.
El PNAE también cuenta con dos mecanismos institucionales para su integración: el Comité Interministerial de Gestión y el Comité Asesor, este último incluye representantes de la sociedad civil. A pesar de los avances, es necesario fortalecer aún más la coordinación intersectorial para mejorar la efectividad y el alcance del programa.
El gobierno federal garantiza un enfoque integral para promover entornos escolares saludables a través de la integración de diversas políticas en educación, salud y seguridad alimentaria. Las directrices del PNAE se alinean con las Guías Alimentarias Brasileñas y las estrategias nacionales de Educación Alimentaria y Nutricional (EAN), regulando los tipos de alimentos permitidos, limitados o prohibidos en las comidas escolares.
Además, el programa limita la venta y la publicidad de alimentos en las escuelas, reduciendo la influencia de la industria alimentaria sobre los estudiantes. Esta estrategia contribuye a la creación de un ambiente que favorece prácticas alimentarias más saludables y promueve la educación nutricional como parte del desarrollo integral de los estudiantes.
A pesar del fomento del PNAE a las compras directas de la agricultura familiar, persisten varios desafíos, como la necesidad de una gestión local efectiva, obstáculos burocráticos, asistencia técnica inadecuada y problemas logísticos, especialmente en las zonas rurales. Los retrasos en los pagos del gobierno y la falta de crédito también desincentivan la participación de los agricultores. Estos desafíos requieren esfuerzos para mejorar la infraestructura, la capacitación y el acceso a recursos financieros, así como para simplificar los procesos administrativos, con el fin de garantizar la participación activa de la agricultura familiar en el programa.
El financiamiento del PNAE proviene del gobierno federal, los estados y los municipios, con un presupuesto federal para 2024 fijado en R$ 5.7 mil millones (US$ 937.5 millones). Mientras que las transferencias federales cubren la compra de alimentos, los estados y municipios deben contribuir con fondos adicionales para garantizar comidas adecuadas y cubrir los costos operativos.
Las comidas pueden prepararse en cocinas centralizadas (que sirven a todos los estudiantes) o en cocinas descentralizadas (preparadas y distribuidas en la escuela). El modelo preferido es aquel en el que los alimentos se preparan directamente en las escuelas, garantizando comidas frescas y culturalmente apropiadas. Una infraestructura adecuada y personal capacitado son clave para asegurar la calidad de las comidas y la participación de los estudiantes en la educación nutricional.
Acervo
A partir de mayo de 2020, una nueva legislación nacional (Resolución CD/FNDE N.º 6, del 8 de mayo de 2020) estableció nuevas directrices para las comidas escolares, alineando el PNAE con las Guías Alimentarias Basadas en Alimentos de Brasil, publicadas en 2015. El PNAE refuerza aún más la promoción de prácticas alimentarias saludables y sostenibles, en línea con las recomendaciones de las Guías, que priorizan el consumo de alimentos frescos y mínimamente procesados, mientras que restringen los alimentos ultraprocesados en el menú escolar.
Año de publicación: 2015
El documento describe el desarrollo e implementación del Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) de Brasil. Destaca los marcos legales e institucionales que respaldan la seguridad alimentaria y nutricional (SAN), enfatizando programas clave como el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) y Bolsa Família. Un aspecto central de este enfoque es el requisito de que el 30% de las compras de alimentos escolares provengan de pequeños agricultores, fomentando las economías locales y promoviendo sistemas alimentarios sostenibles.
Año de publicación: 2018
El documento aborda el Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE), destacando los mecanismos de monitoreo y control social que aseguran la correcta implementación del programa. Discute cómo se supervisan los recursos, con énfasis en el papel de los Consejos de Alimentación Escolar (CAE), que supervisan la calidad de los alimentos, las condiciones sanitarias y el uso adecuado de los fondos públicos. También menciona herramientas digitales como la aplicación ePnae, que permite la participación comunitaria en el monitoreo, y describe los desafíos en la ejecución del programa a nivel nacional.
Año de publicación: 2024
Este es un documento del Proyecto de Cooperación Técnica Sur-Sur Brasil-FAO sobre alimentación escolar, destinado a fortalecer y consolidar los programas de alimentación escolar en la región de América Latina y el Caribe. Una de las metodologías utilizadas fue la implementación de programas piloto llamados “Escuelas Sostenibles (ES).” Este material describe cada uno de los componentes y los pasos sugeridos para implementar las ES en los países interesados en mejorar sus programas de alimentación escolar.
Año de publicación: 2020
Las iniciativas de alimentación escolar han existido en Brasil durante más de 60 años. Sin embargo, fue en 2009 cuando el PNAE, en su forma actual, fue oficialmente regulado por un instrumento legal, la Ley 11.947, que establece las directrices para el programa. Define la alimentación escolar como un derecho para los estudiantes de educación básica y una responsabilidad del Estado. La ley también establece que al menos el 30% de los alimentos comprados para el PNAE provengan de la agricultura familiar. Además, destaca el papel de los nutricionistas en la planificación de menús e incentiva la participación comunitaria en el control social y el monitoreo de la calidad.
Año de publicación: 2009
El documento presenta una evaluación de la implementación de la metodología de Escuelas Sostenibles (ES) en América Latina y el Caribe, con un enfoque especial en el papel de la Cooperación Sur-Sur facilitada por el Programa de Cooperación Internacional Brasil-FAO. El informe analiza los avances y desafíos de los Programas de Alimentación Escolar (PAE), que tienen como objetivo garantizar el acceso a alimentos nutritivos para los niños en las escuelas públicas, al mismo tiempo que promueven prácticas educativas en nutrición y agricultura. La cooperación técnica entre Brasil y la FAO, aprovechando la experiencia de Brasil en alimentación escolar, ha servido como modelo para otros países y ha sido fundamental en la expansión de esta metodología en la región, con énfasis en la colaboración horizontal y el respeto por la soberanía de los países.
Año de publicación: 2022
Noticias y artículos de opinión
La alimentación escolar comenzará en 2025 con un presupuesto debilitado; el presupuesto del programa ya ha perdido el 42% de su poder adquisitivo desde 2010